พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 มีเจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดิน (land use) ในมิติของการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ แต่จากมุมมองของนักกฎหมายสิ่งแวดล้อม มรดกวัฒนธรรม และสิทธิชุมชน อย่าง ดร. พงษ์สวัสดิ์ อักษรสวาสดิ์ มองว่ากรอบคิดดังกล่าวยังแคบเกินไป

หลังจากงานเสวนา “พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 : ที่รกร้างว่างเปล่า “ไร้ประโยชน์” จริงหรือ?” โดยแผนกพิทักษ์มรดกสยาม สยามสมาคมฯ เมื่อวันที่ 5 พ.ย. 2565 ที่ผ่านมา เรามีโอกาสได้สนทนากับ ดร. พงษ์สวัสดิ์ อีกครั้ง เพื่อพูดคุยเพิ่มเติมถึงแนวคิดทางเลือกที่จะทำให้กระบวนการสร้างกฎหมายเอื้อต่อประโยชน์เชิงสิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และสิทธิชุมชนอย่างแท้จริง

ภายหลังการประกาศใช้พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562  จนปรากฏผลกระทบในวงกว้าง ตัวอย่างเช่น พื้นที่ราบเชิงเขาถูกถางจนเตียนลงมากกว่าร้อยไร่ พื้นที่เอกชนทั้งในเมืองและชนบทกลายเป็นพื้นที่ “ประกอบเกษตรกรรม” เชิงเดี่ยวจำนวนมาก ดร. พงษ์สวัสดิ์ตั้งข้อสังเกตว่า เป็นไปได้หรือไม่ที่จะปรับปรุง พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้สามารถสร้างแรงจูงใจในการรักษาทรัพยากรธรรมชาติที่ทรงคุณค่าทางด้านความหลากหลายทางชีวภาพ และส่งเสริมการรักษาและพัฒนาพื้นที่ทรงคุณค่าทางวัฒนธรรม เพิ่มเติมจากวัตถุประสงค์แรกเริ่ม คือส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และการกระจายรายได้ไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ที่ผ่านมา การดัดแปลงพื้นที่ว่างเปล่าให้กลายเป็นพื้นที่ “ประกอบเกษตรกรรม” ดูเหมือนจะเป็นทางออกแทบทั้งหมดของการปรับตัวเพื่อรองรับการมาถึงของการจัดเก็บภาษีที่ดินรูปแบบใหม่ ซึ่งจะประกอบอย่างไรนั้น มีคำอธิบายอยู่ใน ประกาศกระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย เรื่อง “หลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม”  ซึ่งระบุชนิดพืชที่นับว่าเป็นพืชเกษตรและจำนวนขั้นต่ำของพืชต่อไร่ เช่น ถ้าเป็นกล้วย ต้องปลูกขั้นต่ำ 200 ต้น ต่อไร่ กระท้อน ขนุน มะปราง มะขาม ต้องปลูกขั้นต่ำ 25 ต้น ต่อไร่ เป็นต้น

การทำไร่ ปลูกผัก ปลูกไม้ผลยืนต้น ปลูกสวนป่า ปลูกป่าเศรษฐกิจแบบสวนเฉพาะ หรือการปลูกไม้ผลหรือไม้ยืนต้นแบบสวนผสม ตามที่ระบุในประกาศ ต้องปลูกในจำนวนอัตราขั้นต่ำตามที่กฎหมายกำหนด จึงจะถือว่าตรงตามนิยามของการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อ “ประกอบเกษตรกรรม”

ด้วยเหตุนี้ เราจึงพบเห็นปรากฎการณ์พื้นที่เกษตรกรรม “ผุดใหม่” ทั่วประเทศ มีการโค่นไม้ใหญ่น้อยที่ขึ้นเองตามธรรมชาติ เพื่อเลี่ยงการเสียภาษีในอัตรา 1.2% (พื้นที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามสมควร) เป็น 0.15% (พื้นที่เกษตรกรรม) จนทำให้เกิดสิ่งที่ตามมาคือ ผลกระทบอย่างฉับพลันต่อความสมดุลทางธรรมชาติ การเก็บกักน้ำด้วยพื้นที่สีเขียวหรือป่าที่มีต้นไม้ตามธรรมชาติเป็นไปได้ยาก ความชุ่มชื้นของพื้นที่หายไป ส่งผลให้แหล่งที่อยู่อาศัยตามธรรมชาติของสัตว์ในท้องถิ่นลดลง

ทำอย่างไรเราจะรักษาระบบนิเวศตามธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ และพื้นที่ซับน้ำเอาไว้ได้?

ดร. พงษ์สวัสดิ์ให้ความเห็นว่า “ควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายฉบับนี้ เพื่อให้เกิดแรงจูงใจในการมีส่วนร่วมของประชาชน ต่อการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และพื้นที่ทรงคุณค่าทางวัฒนธรรมอย่างยั่งยืน กฎหมายฉบับนี้มีที่มาจากฐานความคิดของกระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลัง จึงขาดมิติของการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ ความเป็นจริงแล้ว กฎหมายนี้ควรจะต้องเชื่อมโยงกับกฎหมายว่าด้วยการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  รวมทั้งเชื่อมโยงกับกฎหมายว่าด้วยการบริหารจัดการมรดกวัฒนธรรม ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงวัฒนธรรม ในเชิงบูรณาการไปพร้อมกัน”

ดร. พงษสวัสดิ์ เสนอให้กฎหมายบัญญัติ “พื้นที่ที่มีประโยชน์ทางด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและการรักษาพื้นที่ทรงคุณค่าทางมรดกวัฒนธรรม” เพิ่มเติม โดยกำหนดให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองพื้นที่ดังกล่าวเสียอัตราภาษีในระนาบเดียวกันกับอัตราสำหรับการประกอบเกษตรกรรมหรือต่ำกว่า และกำหนดนิยาม “พื้นที่ที่มีประโยชน์ทางด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ และการรักษาพื้นที่ทรงคุณค่าทางมรดกวัฒนธรรม” รวมทั้งจัดทำคู่มือประเมินคุณค่าของพื้นที่ดังกล่าวไว้ให้เป็นมาตรฐานด้วย

ตามความเห็นของ ดร. พงษ์สวัสดิ์ กฎหมายใดก็ตามไม่ควรจะเพิ่มภาระให้ประชาชนเกินสมควรกว่าเหตุ ในกรณีการเรียกเก็บค่าปรับในอัตรา 40% สำหรับภาษีค้างชำระ การยึด การอายัด หรือขายทอดตลาด หากไม่ชำระภาษีตามกำหนด ถือว่าเป็นโทษที่ค่อนข้างรุนแรงสำหรับผู้ที่มีที่ดินเป็นมรดกตกทอดแต่ไม่มีทุนทรัพย์สำหรับการพัฒนา หรือมีหนี้สินจากการประกอบเกษตรกรรมเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว

สำหรับการออกกฎหมายและนโยบายใหม่ๆ รวมไปถึงการหาทางออกให้กับข้อขัดแย้งที่มีกฎหมายเกี่ยวข้องหลายฉบับ สังคมไทยควรจะให้น้ำหนักกับการรักษา คงสภาพ หรือฟื้นฟูทรัพยากรทางธรรมชาติและวัฒนธรรมให้มากขึ้นกว่านี้ได้หรือไม่ เพราะการใส่ใจกับทรัพยากรดังกล่าวเป็นรากฐานที่ยั่งยืนของความกินดีอยู่ดีของมนุษย์ที่แท้จริง ไม่เพียงแต่มองว่าทรัพยากรเหล่านั้นเป็นแหล่งรายได้หรือต้นทุนของการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างเดียว